機(jī)構(gòu)升格后，環(huán)保部面臨的問(wèn)題及解決問(wèn)題的能力都沒有明顯變化。     “環(huán)保部的‘三定方案’(定職能、定機(jī)構(gòu)、定編制)6月份出來(lái)，但和目前相比不會(huì)有太大變化?！杯h(huán)保部政研中心政策研究室主任馮東方說(shuō)。     3月27日上午9點(diǎn)，北京市西城區(qū)西直門南小街115號(hào)——這是原環(huán)?？偩洲k公的地方，國(guó)家環(huán)保部部長(zhǎng)周生賢將紅布拉下，“中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)部”白底黑字的牌子展現(xiàn)在人們面前。作為這次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中唯一升格的機(jī)構(gòu)，環(huán)保部接下來(lái)面對(duì)的將是民眾的無(wú)限期許。     但是對(duì)于環(huán)保部來(lái)說(shuō)，他們也許更希望這種期許適當(dāng)降低。這次升格，環(huán)保部的職能并沒有多少改變，分散于水利部、農(nóng)業(yè)部、原建設(shè)部、國(guó)土資源部、公安部等其他部門有關(guān)環(huán)境保護(hù)的職能并沒有統(tǒng)一收歸環(huán)保部。環(huán)保部執(zhí)法人員、執(zhí)法資源有限的現(xiàn)狀短期內(nèi)也無(wú)法徹底改觀。     中國(guó)人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院院長(zhǎng)馬中認(rèn)為，可以把這次環(huán)?？偩值纳窭斫鉃橐粋€(gè)“起點(diǎn)”。環(huán)保部作為國(guó)務(wù)院的組成部門，將有助于環(huán)保力量更多地參與國(guó)家的總體決策。     這次機(jī)構(gòu)升格也是學(xué)者所說(shuō)的“環(huán)境保護(hù)的國(guó)家意志”的又一次表現(xiàn)——中央政府對(duì)環(huán)境保護(hù)的重視已經(jīng)屢有體現(xiàn)。     而這種越來(lái)越強(qiáng)烈的國(guó)家意愿是以日趨嚴(yán)峻的環(huán)境形勢(shì)為背景的。全國(guó)流經(jīng)城市90%的河段受到不同程度污染，75%的湖泊出現(xiàn)富營(yíng)養(yǎng)化；30%的重點(diǎn)城市飲用水源地水質(zhì)達(dá)不到III類標(biāo)準(zhǔn)；46%的設(shè)區(qū)城市空氣質(zhì)量達(dá)不到二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。2007年國(guó)家環(huán)?？偩制骄?jī)蓚€(gè)工作日就要接報(bào)處置一起突發(fā)環(huán)境事件。     “黔驢技窮”后的新舉措     環(huán)保部掛牌的同時(shí)，派出的第一個(gè)調(diào)查組正在重慶探訪。他們調(diào)查的是流經(jīng)重慶市主城區(qū)境內(nèi)的梁灘河，據(jù)當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門去年底的監(jiān)測(cè)結(jié)果：梁灘河的水質(zhì)為劣V類(基本已無(wú)使用功能，農(nóng)業(yè)用水也不行)，被人們形容為“色澤如墨”。     就在環(huán)保部掛牌的前兩天，周生賢部長(zhǎng)在2008年全國(guó)環(huán)境執(zhí)法工作會(huì)議上表示要“像鋼鐵一樣硬地從嚴(yán)執(zhí)法”，“對(duì)群眾反映強(qiáng)烈的、掛牌督辦的案件，要查處到位、整改到位，查處一家、震懾一方、影響一片?！?    環(huán)?？偩值睦讌枅?zhí)法，近幾年已被人們所熟悉。從2005年到2007年，三年間環(huán)?？偩窒破鹑苇h(huán)保風(fēng)暴，環(huán)?？偩忠欢瘸闪嗣餍遣课?，而扮演環(huán)?？偩执匀私巧?960年出生的副部級(jí)高官潘岳也成了受人矚目的個(gè)性官員。     這些外界所說(shuō)的“風(fēng)暴”其實(shí)并不是什么非常規(guī)舉措，而是正常的行政執(zhí)法?！碍h(huán)?？偩值男姓侄谓^對(duì)不是過(guò)頭了，還差得很遠(yuǎn)?！弊苑Q經(jīng)濟(jì)學(xué)出身的馬中認(rèn)為環(huán)?？偩值男姓侄芜€遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠?！碍h(huán)保風(fēng)暴”反襯了環(huán)保部門長(zhǎng)期的弱勢(shì)。     但是對(duì)于環(huán)保總局來(lái)說(shuō)，2007年實(shí)施的“區(qū)域限批”被認(rèn)為是環(huán)保部門近30年來(lái)啟動(dòng)的最嚴(yán)厲的行政懲罰手段，潘岳甚至說(shuō)這是環(huán)保總局行政執(zhí)法的“最后一招”。     中國(guó)并不缺少有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)，但是這些法律法規(guī)賦予環(huán)?？偩值膱?zhí)法權(quán)力卻是有限的。被環(huán)保人士寄予厚望的2003年頒布實(shí)施的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》一樣沒有改變這種狀況?！胺傻男抻喪莻€(gè)復(fù)雜的過(guò)程?！瘪T東方說(shuō)。這意味著環(huán)保部門的執(zhí)法手段在短期內(nèi)不會(huì)再有多少騰挪的空間。       在有人認(rèn)為環(huán)?？偩帧扒H技窮”之后，人們看到環(huán)?？偩滞瞥鲂屡e措。今年2月，環(huán)?？偩株懤m(xù)出臺(tái)了繼去年綠色信貸之后的另兩項(xiàng)經(jīng)濟(jì)政策——綠色保險(xiǎn)和綠色證券。按照設(shè)計(jì)初衷，環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策力圖使環(huán)保成為企業(yè)的一種“內(nèi)在約束”力量。      “從提出環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策路線圖，到出臺(tái)綠色信貸、綠色保險(xiǎn)和綠色證券，只有半年時(shí)間，工作小組沒有休息過(guò)一天，四處奔走磋商，在既缺人力也缺經(jīng)費(fèi)的情況下，經(jīng)過(guò)艱辛的努力完成了前幾項(xiàng)?！杯h(huán)境經(jīng)濟(jì)政策無(wú)法依靠環(huán)保部門一己之力來(lái)實(shí)現(xiàn)，需要其他部門的協(xié)調(diào)和合作。潘岳的一番描述透露出政策出臺(tái)的艱難。他甚至表態(tài)：“任何一個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)部門愿意來(lái)主導(dǎo)推行環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，我們都會(huì)大力配合，甘做配角?！?    但新政策卻面臨著挫折和反復(fù)。已推行半年的綠色信貸進(jìn)展并不順利。一些高污染高能耗企業(yè)在一些地方同時(shí)也是高利潤(rùn)高回報(bào)行業(yè)，銀行并不情愿削減它們的信貸規(guī)模。     在環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的推行方面，環(huán)保部面臨的無(wú)疑是一場(chǎng)持久戰(zhàn)。     中央和地方分責(zé)     環(huán)保部掛牌不久，醞釀了兩年的《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例(征求意見稿)》終于推出，從項(xiàng)目環(huán)評(píng)到規(guī)劃環(huán)評(píng)，這個(gè)大的跨越意在直接掐斷污染的源頭。這個(gè)原本計(jì)劃在去年夏天推出的條例經(jīng)過(guò)了長(zhǎng)時(shí)間的協(xié)調(diào)，因?yàn)樾枰朔胤胶陀嘘P(guān)部門的阻力。     在經(jīng)過(guò)了環(huán)?？偩謳状未蟮沫h(huán)評(píng)執(zhí)法的推動(dòng)之后，地方的企業(yè)環(huán)評(píng)率明顯上升，但是人們發(fā)現(xiàn)污染狀況并沒有多少改善?！碍h(huán)評(píng)只是其中的一個(gè)環(huán)節(jié)，一個(gè)安裝了污水處理設(shè)備的工廠，能否在之后的運(yùn)行中讓設(shè)備運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)，并不是環(huán)評(píng)所能控制的，仍然需要地方政府的監(jiān)管。”中輝國(guó)環(huán)(北京)科技發(fā)展有限公司管理人員徐通說(shuō)。環(huán)評(píng)是這家公司的一項(xiàng)重要業(yè)務(wù)。     “經(jīng)過(guò)這幾年的努力，環(huán)保已經(jīng)成為一些地方政府的剛性指標(biāo)?！北本┐髮W(xué)政府管理學(xué)院謝慶奎對(duì)《新世紀(jì)周刊》說(shuō)，“但是對(duì)很多地方來(lái)說(shuō)，仍然是發(fā)展優(yōu)先于環(huán)保?！?    “地方政府如果嚴(yán)格執(zhí)法的話，很可能會(huì)逼死一些中小企業(yè)。”徐通說(shuō)，“環(huán)保是需要成本的。舉例來(lái)說(shuō)，一個(gè)價(jià)格上萬(wàn)元的LV包，中國(guó)的制造商可能只能拿到一百元——利潤(rùn)就更低，它沒有能力從中拿出一部分來(lái)治理環(huán)境，而皮革業(yè)恰恰是污染很重的行業(yè)。中國(guó)的很多企業(yè)又多屬于這種以加工型為主的產(chǎn)業(yè)。”     地方對(duì)于環(huán)境問(wèn)題的矛盾態(tài)度決定了它們?cè)谛袆?dòng)上的猶疑。中央政府提出的“十一五”期間的節(jié)能減排目標(biāo)，在已經(jīng)過(guò)去的兩年里并沒有完成預(yù)計(jì)的減排任務(wù)，在剩下的三年里，政府要兌現(xiàn)這個(gè)莊嚴(yán)承諾將面臨巨大的挑戰(zhàn)。     壓力頗重的中央政府試圖層層分解責(zé)任，2007年底由國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)節(jié)能減排“統(tǒng)計(jì)、監(jiān)測(cè)、考核”方案，按照方案要求，節(jié)能減排作為地方和中央企業(yè)的一個(gè)硬性指標(biāo)，并且采取“一票否決”，成為領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核的一個(gè)重要內(nèi)容。     但同時(shí)，人們也擔(dān)心與“官帽”掛鉤的節(jié)能減排會(huì)演變成一場(chǎng)數(shù)字游戲甚至數(shù)據(jù)造假。全國(guó)政協(xié)委員王玉慶在兩會(huì)期間就提醒說(shuō)，對(duì)節(jié)能減排數(shù)據(jù)下降應(yīng)該有清醒認(rèn)識(shí)，“并不是說(shuō)指標(biāo)下降了，環(huán)境問(wèn)題就解決了?！奔词谷缙谕瓿赡繕?biāo)，中國(guó)的環(huán)境危機(jī)仍然不會(huì)解除。       由于受制于地方政府，地方環(huán)保部門一直缺乏作為，垂直管理的呼聲一度很高。環(huán)保部副部長(zhǎng)吳曉青此前面對(duì)媒體提問(wèn)表示，垂直管理在今年不會(huì)實(shí)施。環(huán)保部也不會(huì)干預(yù)地方環(huán)保部門的改革。      “關(guān)鍵是劃分中央和地方的環(huán)境事權(quán)?！瘪R中說(shuō)。因?yàn)橹醒牒偷胤經(jīng)]有明確劃分的環(huán)境事權(quán)和環(huán)境財(cái)權(quán)，在環(huán)境治理上經(jīng)常責(zé)任不明，互相推諉。這是一項(xiàng)繁復(fù)的工程，而這方面的工作目前似乎還沒有展開。     “對(duì)于環(huán)保部門本身來(lái)說(shuō)，現(xiàn)在改成部，是一件很有壓力的事情?！杯h(huán)保部政研中心主任夏光說(shuō)。環(huán)保部需要解決的難題還有很多。此外，也如美國(guó)環(huán)保協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)FredKruppg所說(shuō)，中國(guó)的環(huán)境問(wèn)題并非強(qiáng)化某一個(gè)部門的權(quán)威就能解決。